上海垃圾分类正式实施已经百日，北京、广州等地也在积极推进垃圾分类。各类垃圾中，塑料垃圾的关注度非常高。2019年9月9日，中央全面深化改革委员会第十次会议指出，要“有力有序有效治理塑料污染”。塑料议题频繁出现在各类活动和会议中，大家关心如何让塑料包装、外卖快递循环利用等问题。

在这些讨论中，我们常引用国外案例，如德国、日本和欧盟的经验。这些成功经验的背后，都有法律法规体系的支撑。德国的废弃物回收体系立法已近30年，日本的循环经济法也有20年。欧盟于2018年修订了废弃物框架指令（WFD）和包装废弃物指令（PPWD）。

这些国家和地区的法律法规各有特点，不过都反映了当今可持续废弃物管理的理念，尤其是管理的优先级：预防＞循环前准备＞循环利用＞产生能源＞最终处置。这个思路，对中国的塑料管理有启示。

指挥棒是什么？

自1994年发布以来，欧盟的包装和包装废弃物指令一直是包装回收率稳步增长的关键驱动因素。指令有两个目标：首先是源头预防，一开始就防止产生包装废物；如果一定要有包装，要通过重复使用、再生等方式回收利用包装废物。

2012年，欧盟64.6%的旧包装被回收，但这其中，塑料包装的回收再生率为37%，远低于纸和纸板包装的83%。

另一方面，废弃物中大约1/3是一次性塑料，一次性塑料的主要来源又是包装。2014年，欧盟设立了新目标，要求到2030年，所有在欧盟市场上使用的塑料包装要可重复使用，或者能够有效地回收。到2030年，欧洲产生的塑料废料要有一半以上是可回收的，塑料包装废物的循环利用达到与其他包装材料相当的水平。

这是一个很有雄心的目标。参考中国的数据，中国的塑料产量约为8500万吨/年，回收量为1500万吨左右，回收率大约为20%-30%。

为了达到这个目标，需要一个指挥棒作为政策工具，这个指挥棒就是生产者责任延伸（EPR）。生产者在卖出东西之后并非万事大吉，他们对产品的全部或部分财务、运营责任被扩大到消费环节之后。

确定了EPR制度后，几乎所有的成员国都将回收目标的责任分配给了生产商，一个个生产商再为自家的旧包装制定目标。

EPR制度并非横空出世，而是由不同的阶段发展而来。EPR最早出现在1975年瑞典的《废弃物循环利用和管理议案》中，1998年经合组织（OECD）出版的《EPR框架报告》对其做了定义：生产商和进口商负责产品在整个生命周期中的环境影响，对于处理或处置消费者后产品负责。

EPR的责任也在不断丰富，最初只有环境损害责任——生产商在生产时，尽量采用可再生的材料，尽量使用对环境危害小的材料。后来生产商要对产品的回收和处置的成本负责。再后来，责任超出了产品本身，在建设回收系统上，生产者要开发技术。在产品的全生命周期里，生产商还要对社会披露产品信息。

在这个理念的发展过程中，EPR凝结出两个内涵，第一个是产品全生命周期的理念，另一个是公共废弃物管理体系的创新。

确定目标之后，谁来为这些生产者服务，怎么收费？

在一些国家如西班牙、捷克，生产者的费用直接支付给了私人或公共废物管理公司，这些公司负责收集和分类消费后包装废物。另一些国家如奥地利、比利时、瑞典，这些费用支付给了地方政府，地方政府负责收集包装废物，或指定承包商代表其收集。收集和分类后的旧包装，地方政府再出售给回收者或能源回收（垃圾焚烧发电或者生物质炼油）经营者。

费用根据生产商投放市场的包装重量收取，越轻费用越低，这促使生产者激励材料优化。

通常，出售的再生产品的收入可以抵消生产商和进口商对EPR计划所支付的费用，EPR制度在商业模式上目前也开始向盈利模式转变。

废弃物管理越来越受到投资商和企业界的关注，虽然目前还没有很清晰的框架，但这将不再是一个非盈利的工作，废弃物管理服务不断涌现，商业性竞争更多。

欧盟希望塑料再生能力显著扩大并不断现代化。到2030年，分类和再生能力相较于2015年增长4倍，创造遍布整个欧洲的20万个新就业。

国家层面也有别的辅助制度。一类是增加成本的，如向消费者和生产商收取垃圾收费、填埋费（税）、押金返还制度等。目前以填埋费（税）、垃圾收费等较为广泛和成功；一类是给予经济激励，主要有提供优惠贷款、补助金等。

这个过程中，行业组织也发挥了桥梁作用，他们通过利用行业组织的信息优势，加快了信息的传递。

除了拾荒大军，生产者和消费者也不能缺失

目前，中国还没有出台类似于欧盟WFD和PPWD的法规，但也发布了很多方案和计划。

2016年，国务院发布《生产者责任延伸制度推行方案》，率先确定对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等4类产品实施生产者责任延伸制度。目标到2020年，生产者责任延伸制度相关政策体系初步形成，产品生态设计取得重大进展，重点品种的废弃产品规范回收与循环利用率平均达到40%。

2017年，发改委、科技部也发布了相关文件，国务院《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》中提出建立健全生产者责任延伸制。

2019年，国务院发布“无废城市”建设试点工作方案，提出限制生产、销售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，扩大可降解塑料产品应用范围。

虽然设定了目标，但EPR还没有配套政策。在中国，整个塑料回收体系还是拾荒人群+市政处理+末端回收再生行业的独特模式。这种独特体系是自发形成的，以中小微企业为主，同时也提供了大量的就业人员，形成全球最大的塑料再生行业。但这种模式中，整个链条中的生产者和消费者都是缺失的。生产商包括品牌商一直游离在回收体系之外，没有尽到源头预防、信息公开和回收处理的责任。销售者也没有起到回收和宣传责任，虽然有一些城市的消费者已为垃圾分类尽到了责任，但要长期坚持，仍然任重道远。

EPR如果要在中国发挥作用，中央政府相关主管部门要制定各专项法律回收规范，完善强制回收名录，区别性推进押金制、基金制和预付费等不同制度在不同行业的实施。

同时，每个城市的垃圾处理也应该有不同的政策。欧盟的指令也仅仅给出了目标，各国再按各自情况制定不同的法律法规，明确回收再生率。

例如在区域层面，开展区域性资源回收中心的建设。目前，中国主要的塑料垃圾量集中在长三角和珠三角地区和超大城市，在这些区域，应对废弃物的产生量、物质流进行数据收集分析，从而了解各种废弃资源的流向，建设相对应的后端处理基础设施。在这个基础上，就可以明确各个生产者所应负担的责任和义务。

在资金方面，每个责任主体所需要交付的费用，应有专门的管理。管理资金的基金会，也要做好信息披露。

包装物代表的不是一个产品，更多是一种管理体系。即使每个环节的责任主体都执行各自的义务，仍然需要建立回收渠道，这需要零售商和电商发挥作用。行业协会也要开展更多的技术投资，建立上下游企业的供应链，在塑料品类中，分门别类地构建小闭环，在此基础上构建大的体系。